新型城镇化内涵及对宅基地利用的影响
1.新型城镇化内涵
城镇化是人口向城镇集中的过程，这个过程表现在两个方面，一是城镇数目的增多，随着人口积聚和产业的发展，一些规模较大的村庄逐渐发展成新的城镇。二是城镇规模的扩大，包括城镇占地面积的扩大和人口数量的增多。近十年来，我国城镇化进程明显加快，并在年首次超过50%，但在城镇化过程中也出现了土地城镇化快于人口城镇化，重视大城市发展、忽视小城镇发展等问题。据统计，年至年全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，行政等级高的城市，其建设用地扩张更快，年至年，地级以上市市辖区的建成面积增长95.8%，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。
针对城镇化进程中的问题，我国顺势提出要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化是以统筹兼顾为原则，人与资源环境、大中城市和小城镇、新农村之间协调发展的新路子，改变了过去重视大城市发展、忽视小城镇发展，重视空间扩张、忽视内涵挖潜，重视经济增长、忽视生活水平同步提升的发展模式，实现大、中小城市和乡镇、农村的协调发展，产业发展、人口转移、资源区域配置的同步发展。
2.新型城镇化过程对宅基地利用的影响
新型城镇化背景下，人口向经济和人口集聚区迁移，向基础设施完善、生活环境美好的地区迁移，实现人口和资源的规模效应。从行政区划上来讲，大致呈现人口从自然村向中心村（集镇）、小城镇、大中城市迁移，中心村（集镇）人口向小城镇、大中城市迁移，小城镇人口向大中城市迁移的趋势[1]。随着人口的迁移，自然村数量逐渐减少、中心村（集镇）、小城镇和大中城市规模不断扩大，这一过程中宅基地需要在区域间重新配置，如图1所示，人口吸纳地区需要更多的建设用地，而人口输出地区，则对建设用地的需求逐渐下降。涉及到宅基地利用方面，就是自然村人口减少，对宅基地需求和利用呈现下降并渐变至消失的趋势；中心村（集镇）总的迁入人口将大于迁出人口，迁出人口的宅基地需要退出再利用，迁入人口需要取得居住用地，并需要更多的二三产业用地实现经济的壮大；而小城镇和大中城市的发展需要将更多的宅基地纳入城市建成区内。宅基地在实现区域重新配置的同时也会在不同用途间发生转换，腾退的宅基地会转作集体公益性建设用地和经营性建设用地，或作为城市建设用地，亦或复垦为耕地。
新型城镇化背景下宅基地管理制度面临的问题
现行的宅基地管理制度，带有浓厚的计划经济色彩，其使用权主体特定、无偿取得和保有、无限期使用的特点在保障农村居民公平、低成本享有居住权方面发挥了巨大作用，但禁止宅基地的自由流转，不准向城镇居民及非本集体成员转让的规定，阻碍了宅基地在区域间的重新配置，造成人口迁移与建设用地二次配置的脱离。新型城镇化是中小城市有序发展、中心村（集镇）不断壮大和自然村逐渐消灭的过程，要实现宅基地利用与这一过程的同步变化面临以下问题：
1.闲置宅基地退出与再利用问题
随着人口从自然村和中心村（集镇）迁出必然引起宅基地的退出与再利用，对于终将在城镇化进程中消失的自然村，社会对其闲置的宅基地没有再次作为居住用地的需求，闲置宅基地最大的可能是转换为农用地、生态用地或工业用地，这种用途转换产生的收益不足以弥补宅基地退出的成本，甚至还需要再次投入资金，因此很少有市场主体愿意参与此项工作。在没用相应补偿的情况下，宅基地使用权主体也不会主动退出闲置宅基地。
中心村（集镇）腾退的宅基地，可以转换成价值更高的商业用地或仍作为住宅用地满足新迁入人口居住要求。目前地方政府为发展二三产业往往压缩宅基地指标，导致宅基地供应严重不足，农民建房刚性需求受到抑制，已有闲置宅基地成为稀缺资源，在没有合理定价机制的情况下，也受未来不确定因素影响，使用权主体宁愿让宅基地闲置，待价而沽，也不愿轻易转手。
2.小城镇发展过程中宅基地对人口和资金的吸纳问题
中心村（集镇）成长为小城镇的前提是人口的积聚，人口的积聚必然导致集体土地使用权主体的多元化。由于宅基地配置上的集体成员限制，无法通过宅基地的配置给外来人口提供安稳的居住空间，在集体土地上建商品房能很好的解决外来人口居住问题，也可促进土地集约利用水平，但又受到禁止在集体建设用地上建商品房的限制，致使在现行政策下中心村（集镇）无法吸引外来人员定居，影响其成长为小城镇。
宅基地及房屋作为农民最重要的财产，随着城镇化进程的加快其价值进一步凸显，《担保法》明确规定宅基地不得抵押，阻断了中心村及小城镇发展过程中依靠宅基地抵押融资的渠道，也制约了农民以宅基地融资谋发展，助力城镇化的可能，农民的宅基地财产权无法实现。
3.宅基地精细化管理及与城市发展的融合问题
农村集体建设用地包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民住宅用地，在用地类型上没有更细的划分，实践中一些经营性用地，如小型商店、饭店、农家乐、手工作坊等用地也是按照宅基地来管理的。中心村（集镇）向小城镇转变需要更多的二三产业用地，通过二三产业的发展创造更多的就业，吸引人口迁入，作为集体建设用地中所占比重最多的宅基地，必将有一部分转换为经营性建设用地。将宅基地与经营性建设用地加以区分，施以规范化管理是促进和保障小城镇发展的重要内容。
在城市建成区内的城中村及城市发展规划范围内涉及到占用宅基地的，由于只能通过征用取得，必将面临征地、补偿、安置等一系列问题，在集体建设用地征收补偿条例出台前，如何化解征地中的纠纷，合理在被征地农民、农村集体、地方政府三者间分配土地增值收益，成为融合城市发展和宅基地用益物权保障的难题。在中心村（集镇）人口和规模扩大到一定程度后，是通过完善集体建设用地管理制度，解决新的管理问题，还是纳入国有建设用地管理范畴也是值得考虑的问题。
宅基地管理制度创新实践及启示
1.宅基地管理制度创新实践探索
以经济手段激励闲置宅基地退出
目前闲置宅基地退出机制处于探索阶段，国家通过农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设等政策有效推动了部分闲置宅基地的退出与再利用。地方也出台了相关政策激励宅基地退出，重庆在户籍制度改革中，规定农村居民整户转为城镇居民，退出宅基地及农房可获得房屋和地上构（附）着物补偿费、宅基地使用权补偿和购房补助三种补偿。上海市规定村民将宅基地出让给集体经济组织后，购买本区（县）范围内城镇商品住房的，返还部分政府收取的土地出让金。
跨集体流转、宅基地置换，促进人口集聚、产业集群
浙江松阳鼓励农村居民到户口所在行政村以外的规划保留村购买用地性质为集体所有的闲置住房或新建住房、农民公寓，实现宅基地资源的有效配置。天津、浙江嘉兴等地进行了宅基地置换试点，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或住宅小区之中，将退出的宅基地复耕或用作工业用地，通过建设产业园区增加农民非农就业机会，将部分土地增值收益用于基础设施建设，改善居住环境，实现人口集聚和产业集群，有些地方还把“承包地换社保”作为宅基地换房的配套措施，促进人口城镇化。
宅基地使用权、房屋所有权抵押贷款
重庆、山东、广东等多地在探索宅基地抵押货款。重庆通过给宅基地确权并明晰股份，其中集体所有权占20%，农民使用权占80%，农民能够将这80%的宅基地使用权进行抵押。如果出现了坏账，农民自己的抵押物赔1/3，政府成立的担保公司赔1/3，另外1/3由商业银行的坏账准备金覆盖。广东也在梅州、云浮、清远等地开展了宅基地使用权抵押贷款试点工作。
城中村、城边村宅基地国有化、商品化
城中村宅基地由于不同与国有建设用地，受地块面积小的限制，在发展中形成规划散乱、集约度不高等问题，对于城中村宅基地的改造，基本上都是走的国有化路径，只是在征地拆迁补偿方式方面有所差别，如深圳通过让村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配的方式，促进宅基地退出和二次利用。
北京市郑各庄村将村民搬进楼房居住，把腾退出的宅基地开发成商品房，以优惠的价格出售给在本村工作的企业员工、教师等外来人员，并把剩余房源推向市场，弥补旧村改造资金缺口，将土地增值收益留在村集体。
2.存在的问题
从地方的实践探索可以看出，实现宅基地与人口转移同步变动的途径主要有两种：一是创新管理方式。通过经济补偿、宅基地换房、多元安置等方式建立宅基地退出激励机制，鼓励退出宅基地或将宅基地纳入到国有用地管理范围；二是对现行政策有所突破的跨集体流转、小产权房建设以及宅基地抵押贷款试点，试图找寻集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权的路径。两种途径一个以政府为主导，一个以市场为主导，代表了宅基地管理制度改革的方向，但不管哪种方式在实践中都面临着一些问题：
政府主导、效果明显，矛盾也凸显
借助城乡建设用地增减挂钩平台，通过宅基地换房、集中居住等途径获取新的建设用地指标，并用新增建设用地出让收益，支撑宅基地的退出和流转，是地方政府推动宅基地改革的主要思路。在群众诉求渠道不畅通、话语权被忽视的现实下，尤其是依赖土地财政的大背景下，地方政府对宅基地退出的点往往会放在建设用地指标的获取上。基于成本收益的考虑，在少数服从多数的思维驱动下，地方热衷于大面积拆建形式推动宅基地退出，侵害农民利益。通过征收将宅基地纳入国有建设用地管理的轨道，解决了国有和集体建设用地二元管理的问题，但在集体土地征收补偿条例出台前，在补偿标准、操作程序等方面缺少法律依据，存在很大的社会风险。
自由选择、减少纷争，受资金、政策掣肘
依托市场机制的宅基地再配置，包括宅基地跨集体流转等，政府不直接干预，符合市场经济发展的要求，但需要不同所有权主体之间的配合以及户籍政策的支持。在自由选择的情况下，主动退出宅基地的往往来自于远郊县，宅基地的再利用很难产生大的增值，需要政府大量的资金投入，从经济层面考虑并不划算。如在重庆实施户籍制度改革后的万农转城人员中，主城占14%，远郊区县占18%，乡镇占68%，导致乡镇财政压力增加。自主改造的范围仅限于城市周边，对商品房有巨大需求的地方，同样在实施过程中也面临国家利益如何保障、代际利益如何协调等问题。而宅基地抵押贷款出现不良贷款后变现困难，使得银行面临较大风险，银行对这项业务一直处于消极状态，宅基地抵押贷款难以形成规模。
3.对完善宅基地管理制度的启示
目前在宅基地二次配置过程中，存在政府与市场作用重叠问题，一些市场能发挥作用且有形成市场潜力的地方，如宅基地入市流转，受政府干预和政策限制，难以形成有效市场，而一些外部性明显的宅基地退出行为，如自然村宅基地退出，需要政府投入予以推动，政府却没有积极性。新型城镇化进程中宅基地的再配置不只是个经济问题，还是社会问题，宅基地管理问题点多、面广、情况复杂，依靠政府主导的改革创新已满足不了实际需要，而且还易引起社会矛盾，因此推进宅基地管理制度改革应发挥政府和市场两个主体的作用，顺应市场经济发展要求，以市场化配置为主，以政府干预为辅，逐步完善宅基地管理制度。
新型城镇化背景下创新宅基地管理制度的建议
宅基地管理制度创新必须坚持生产资料的社会主义公有制方向，即宅基地属于集体所有的性质不变。在此前提下，通过赋予宅基地完整的使用权权能，逐步引入市场机制，实现宅基地管理由计划为主向市场为主转变。
1.完善产权——宅基地管理制度创新的核心与基础
明晰的权属关系是市场机制发挥作用的前提，基于农村集体经济组织虚置及行使经济关系的难处，在坚持宅基地集体所有性质不变的前提下，应强化宅基地使用权权能的完善和保护，淡化所有权，按照依法保障农户宅基地用益物权的要求，健全宅基地使用权权能。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，对于超面积标准的宅基地，因有偿、继承取得的应给予登记发证，无偿取得的在补交价款后可予以颁证或鼓励退出。
2.市场配置——宅基地管理制度创新的目标与方向
首先，取消对宅基地的计划管理，农民对宅基地的刚性需求不再受建设用地指标和农转用指标的限制。尤其是中心村（集镇）符合宅基地申请条件的，可由乡镇或市县国土局直接审批实施，需占用他人耕地或未利用地建房的，由建房主体与他人协商解决，涉及耕地占补平衡的由县统一解决，避免因供给短缺引发宅基地惜售行为。逐步推行宅基地有偿取得制度，促进节约集约用地。
其次，逐步放开对宅基地流转的限制，使宅基地在集体之间、城乡之间流转。在严格执行“村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”的规定的基础上，先允许宅基地在县域范围内的村与村之间流转，在跨村难以取得宅基地的情况下，允许中心村（集镇）、小城镇利用集体建设用地开发房地产，出售给县域内集体成员，并逐步放宽到城镇低收入人群、外来务工人员等，促进人口、资金向中心村（集镇）、小城镇积聚。建立宅基地价值评估体系，研究制定农民将宅基地让渡给城镇居民所应缴纳的税、费标准和管理办法。
第三，健全集体建设用地分类标准和经营性建设用地的管理办法。制订宅基地转作其他用途的管理办法，明确宅基地转为集体经营性建设用地的条件、程序。取消宅基地转为国有经营性建设用地的征收制度，改由权利人双方协商，并按一定比例将转化后的部分土地收益纳入公共财政收入，作为农村养老、医疗保险的专项资金。通过农民自主拆迁、集体建设用地建设租赁住房等方式推进城市扩展过程中与宅基地的和谐融合。
第四，建立宅基地使用权和农村房屋所有权抵押融资体系，为小城镇发展和农民自身发展提供金融支持。健全抵押房屋处置变现机制，提高银行开展宅基地抵押贷款业务的积极性。农民因继承等原因造成拥有两处及以上宅基地的，可以一处宅基地和附属房产抵押融资，已用作经营性用地或手工业生产的宅基地也可抵押贷款。
3.土地整治——市场失灵的有效补充
借鉴重庆“地票制度”建立农村产权交易市场，让宅基地复垦为农用地后形成的建设用地指标和补充耕地指标在地票交易中变现，促进闲置、废弃宅基地复垦。规范城乡建设用地增减挂钩试点，整理出的建设用地指标优先用于中心村非农产业发展，结余指标交易所获收益全部返还农村，支持农村发展和农民生产生活条件改善，确保通过引导、鼓励、适当给予补助三种途径促进农民向中心村、小城镇积聚，产业向中心村、小城镇集中。
无法通过市场机制实现二次利用的闲置宅基地，由政府出资开展农村土地整治。转变土地整治就是将建设用地复垦为耕地的导向，坚持“宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜耕则耕”的原则，推进农村土地整治。
4.职能转变——宅基地管理制度创新成败的关键
政府退出土地经营活动，将土地的使用和流转交由各类市场主体决策，全力做好市场秩序维护工作。侧重宅基地权属管理和权利保护，建立宅基地和地上房屋统一登记制度，完善宅基地变更登记程序，理清宅基地使用权变更过程中需缴纳的各种税费，在集体成员之间进行流转的宅基地予以税费减免。制订闲置宅基地认定标准，从取得宅基地使用权一定年限后地上没有修建住房或房屋超过一定年限后无人居住的认定为宅基地闲置，适时征收宅基地闲置费，促进闲置宅基地再利用。
宅基地管理制度创新应遵循先试点、再示范、后推广的原则，确立农民在宅基地管理制度创新中的主体地位，在创新内容设置、新规定出台、法律修改方面充分吸取农民的意见，保证改革创新充分体现广大人民群众的利益和诉求。
原文发于《国土资源科技管理》年第6期。
赞赏
长按向我转账
受苹果公司新规定影响，iOS版的赞赏功能被关闭，可通过转账支持。
用什么中药治疗白癜风中华白癜风名医堂专家转载请注明：http://www.budanx.com/xwzyl/2204.html
